Möjligheter till prövning av svenska lagars förenlighet med Europakonventionen
Artikeln nedan är skriven av EU-rättsspecialisten Malte Sjö Jerling.
I den här artikeln kommer jag att gå igenom vilka möjligheter som finns att få till en juridisk prövning av en svensk lags förenlighet med Europakonventionen. Jag kommer också att ta upp några juridiska och politiska aspekter som ligger nära den frågan, som prövning av vissa beslut gentemot Europakonventionen. Genomgången sker i vad man skulle kunna kalla kronologisk ordning, från det stadium att en lag inte är stiftad ännu till att någon form av effekt har påverkat en enskild person. Den enskilde personen i artikeln får representera alla potentiella motparter till det offentliga, vilka förstås i många fall också kan vara föreningar, bolag och andra juridiska personer.
Allmänt om lagprövning i svensk rätt
Huvudregeln för lagprövning finns i Regeringsformen 11:14. Den lyder på detta vis:
”Finner en domstol att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas.”
Som läsaren kan notera har alltså alla domstolar denna skyldighet även om domstolen är första instans. I praktiken är det dock mest i de högre instanserna som frågan om lagprövning kommer på tal. Domstolarna har alltså inte något mandat att upphäva eller ogiltigförklara den lagstridiga lagen utan är bara förbjudna att tillämpa den. I och med att domstolarna också ska följa praxis från högre instans kan en lag eller del av en lag i praktiken sättas ur spel genom en prejudicerande dom.
En omdiskuterad förändring skedde 2010 då kravet på att föreskrifter ”uppenbart” skulle stå i strid med en överordnad författning ströks. Istället infördes ett slags påminnelse om att särskilt beakta att riksdagen är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag. Då domare med fog kan förväntas ha insikt om så basala juridiska förhållanden får detta stycke snarare tolkas som en uppmaning till domstolar att inte döma ut lagar alltför ivrigt. Frågan om hur ivrigt domstolar bör göra detta är naturligtvis komplex och i grunden en fråga om vilken åsikt man har om domstolens roll.
Europakonventionens ställning inom svensk rätt
I Sverige gäller Europakonventionen inklusive fem av dess tilläggsprotokoll som lag enligt Lag (1994:1219) om densamma. Enligt Regeringsformen 2:19 får lagar inte meddelas ”i strid med Sveriges åtaganden” enligt denna konvention. De åtaganden som texten syftar på är givetvis i första hand att respektera de rättigheter som konventionen innehåller. Europakonventionen har därför en ganska märklig position då den är en vanlig lag men genom grundlag har en överordnad ställning gentemot de andra lagarna. Saken kompliceras ytterligare av att Europadomstolens praxis ska gälla före all annan när det gäller konventionens bestämmelser.
Rättsfallet NJA 2012 s. 1038 (mål nummer B 1982-11)
Detta rättsfall rör i grunden frågan om hur en enskild som dömts för ett brott borde kompenseras för den oacceptabelt långa handläggningstiden. De mest uppmärksammade delarna rör dock frågan om hur Europakonventionen ska tillämpas av svenska domstolar. I domen beskriver Högsta domstolen att situationen hittills har varit ungefär följande:
Det har krävts klart stöd för att den svenska ordningen är oförenlig med Europakonventionen för att åsidosätta svensk lag i syfte att tillgodose kraven i konventionen. En domstol ska alltså bedöma om den svenska lagen ifråga är klart oförenlig med Europakonventionens bestämmelser genom att studera Europadomstolens praxis (den enda källa som finns).
Det nya läget kan kort sammanfattas på ungefär följande sätt:
Domstolarna ska själva komma fram till om en lag strider mot den svenska lagen om Europakonventionen och i så fall inte ska tillämpas. Det är nu fråga om konventionens ställning som svensk (överordnad) lag i första hand.
Domen ger både svar och väcker frågor när det gäller Europakonventionen. Den tycks inbjudna till en utveckling av ett slags svenskt nationellt skydd för rättigheter grundat på lagen om Europakonventionen. Tanken verkar också vara att detta kommer att hålla sig på en högre nivå än vad som är minimum för att Sverige ska uppfylla sitt internationella åtagande att upprätthålla konventionens bestämmelser.
Prövning av lagar innan deras tillkomst
En generell möjlighet att få lagars giltighet och enlighet med högre författningar, det vill säga grundlagarna, saknas i Sverige. Historiskt har en effektiv lagstiftande regering och riksdag prioriterats högre än till exempel maktdelning jämfört med länder med mera renodlade författningsdomstolar och motsvarande organ. En parallell kan dras till riksdagsvalen och fördelningen av mandat endast till partier som kommer över 4%-gränsen, som också vanligen motiveras med att det gynnar ett effektivare och smidigare regeringsarbete. Här nedanför kommer jag att gå igenom det som ligger närmast en författningsdomstols funktioner och betydelse inom den svenska lagstiftningsprocessen.
Lagrådet och dess förhållande till utomstående
Lagrådet är förmodligen det närmaste man kommer en författningsdomstol när det gäller medlemmarnas bakgrund. Lagrådet består av ledamöter från Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen och har till uppgift att yttra sig över en föreslagen lags förhållande till grundlagarna, inbördes logik, rättssäkerhet och förväntad effektivitet. Ett yttrande ska inhämtas när lagförslaget rör vissa områden, som anges i Regeringsformen 8:21. Det finns inte något formaliserat sätt att kontakta lagrådet för att exempelvis anmäla att en viss lag borde bedömas på ett visst sätt utan lagrådet är tänkt att fungera som en särskilt tungt vägande remissinstans.
Remissvar
Regeringen är enligt Regeringsformen 7:2 skyldig att hämta in yttranden och synpunkter från berörda myndigheter och andra organisationer innan den lägger fram ett lagförslag inför riksdagen – den skickar förslaget på remiss. Myndigheter är skyldiga att svara även om det inte finns en skyldighet att svara speciellt utförligt. Vem som helst har dock möjlighet att svara på remisser och alla svar ska enligt lag läsas i sin helhet. Regeringen är varken bunden av positiva eller negativa remissvar men det är en möjlig väg att på ett tidigt stadium föra fram synpunkter om lagar.
Konstitutionsutskottet
Om lagrådet är det närmaste man kommer en författningsdomstol eller konstitutionell domstol när det gäller bakgrunden är kanske Konstitutionsutskottet det närmaste när det gäller funktionen. Som namnet antyder är det ett av Riksdagens utskott och dess uppgift är att granska Regeringens arbete samt enskilda ministrars arbete. Riksdagsledamöter kan anmäla olika händelser till utskottet för granskning. Konstitutionsutskottet har dock ingen dömande makt utan har snarare till uppgift att poängtera vad som borde göras bättre. Möjligheten att genom utskottet få en lag prövad är på sin höjd teoretisk, även bortsett från att det krävs en riksdagsledamots medverkan för att anmäla något. Det skulle i så fall röra sig om något särskilt allvarligt formellt fel vid lagstiftandet snarare än att lagen i sig strider mot högre stående lagar.
Prövning i domstol
Prövning av lagen i sig – abstrakt lagprövning
Begreppet abstrakt lagprövning, eller för den delen abstrakt normprövning om man vill räkna in andra typer av författningar, syftar på att en domstol prövar en lag utan att det är kopplat till något enskilt fall och någon persons rättshandlingar. Den som väcker talan om lagprövning skulle i detta fall yrka någonting i stil med att domstolen förklarar att en lag eller ett lagrum strider mot högre stående lag och inte ska tillämpas. Det finns i Sverige ingen möjlighet till abstrakt prövning av en lags förenlighet med Europakonventionen på detta sätt. Samma sak gäller förenligheten med högre stående nationell rätt, som exempelvis Regeringsformen. Ett rättsfall där frågan har ställts på sin spets är RH 2000:64 som rörde fastighetsrätt, ett annat är NJA 2007 s. 718 som även berörde EU-rätten. Inte heller Europadomstolen medger någon möjlighet till abstrakt lagprövning.
Prövning av lagens tillämpning vid ett konkret fall – konkret lagprövning
För att få lagars förenlighet med Europakonventionen, eller rent tekniskt med de ovan nämnda bestämmelserna om den konventionen, prövad måste man börja med ett konkret fall – någon form av rättslig tvist som leder till en process i svensk domstol där en lags förenlighet med Europakonventionens rättigheter är relevant. De mest uppmärksammade fallen är nästan alltid brottmål eller förvaltningsmål där ett statligt ingripande enligt medborgare anses strida mot en eller flera rättigheter eller anses medföra en oproportionerlig inskränkning av dessa i kombination med andra lagar.
Det krävs inget speciellt handlande eller extra formella krav för den som vill göra gällande att en lag inte ska tillämpas i en tvist utan den delen av argumentationen läggs till resten och tas upp i den ordning som man tycker är lämplig. För att ta ett brottmål som exempel så skulle den tilltalade kunna hävda att den bestämmelse som åklagaren stödjer sitt åtal på strider mot Europakonventionens rättigheter och därför inte ska tillämpas, och sedan fortsätta med argumentation rörande bevisning och vad som rent faktiskt har inträffat, för det fall rätten anser att bestämmelsen ändå ska tillämpas.
Möjligheter till direkt prövning inom Europarätten
Eftersom artikeln handlar om lagars förenlighet med Europakonventionen får ”Europarätten” här läsas som de betydelsefulla internationella rättsakter och organ som har med upprätthållandet av konventionens bestämmelser att göra. De är mera konkret konventionen i sig och Europadomstolen. Kraven på uttömmande av nationella rättsmedel och att den som väcker talan själv ska vara direkt drabbad av en kränkning av rättigheterna i Europakonventionen gör att det inte finns någon möjlighet att gå förbi nationella domstolar för att pröva om en lag är förenlig med Europakonventionen. Det går därför inte att pröva en lag gentemot europeisk rätt parallellt med eller vid sidan av nationella domstolar.
Förhandsbesked
Inom EU-rätten är förhandsbesked eller förhandsavgöranden ett etablerat sätt att försöka få medlemsländernas domstolar att döma så korrekt (i förhållande till EU-rätten) som möjligt på ett tidigare stadium än vad som annars skulle ske. Frågan om svenska domstolars vilja eller ovilja att begära förhandsbesked i tillräcklig mån en fråga som regelbundet debatteras. När det gäller Europakonventionen och Europadomstolen finns inget motsvarande förfarande. Nationella domstolar förväntas själva kunna komma fram till en korrekt bedömning med ledning av Europadomstolens praxis.
En annan typ av förhandsbesked som kan vara värda att nämna är de svenska förhandsbeskeden angående beskattning. Dessa innebär bindande beslut och kan överklagas liksom andra beslut. I en sådan överklagan kan givetvis argument om en lags oförenlighet med högre stående rätt läggas fram men liksom vid annan lagprövning i en svensk domstol krävs det en konkret tvist som grund för att frågan om lagprövning alls ska kunna tas upp.
Indirekt prövning av en lags bestämmelser
Förutom överklaganden av beslut och domar grundade på lag finns ett antal mer indirekta sätt att föra fram juridisk argumentation om att någon del av svensk rätt inte överensstämmer med Europakonventionen.
Laglighetsprövning av kommunala beslut
Kommunmedlemmar kan överklaga kommunala beslut enligt 10 kapitlet i kommunallagen, förutsatt att besluten ifråga inte kan överklagas enligt någon annan lag. Det går i så fall givetvis att föra fram argument grundade på Europakonventionen men denna typ av överklagande är förstås mindre vanlig – den är ju också tänkt att just samla upp de överklaganden som inte kan ske enligt någon annan lag.
Rättsprövning av regeringsbeslut
Vissa beslut av regeringen kan rättsprövas enligt, logiskt nog, lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Rättsprövning innebär att Högsta förvaltningsdomstolen granskar om ett regeringsbeslut följer tillämplig lagstiftning. De regeringsbeslut som kan rättsprövas är de som rör någons ”civila rättigheter och skyldigheter” och exakt hur dessa ska avgränsas är inte helt klarlagt. Generellt kan man sammanfatta det så att de beslut som handlar om en bestämd persons rättigheter (när regeringen fattar beslut på samma sätt som en annan myndighet) kan rättsprövas medan de som inte har en specifik målgrupp inte kan det.
Justitieombudsmannen och Diskrimineringsombudsmannen
Riksdagens ombudsmän har till uppgift att bland annat granska mycket av den offentliga verksamheten och kan vara en potentiell väg att gå för att åtminstone få upp frågan om en lags förenlighet med Europakonventionen till diskussion. Ingen ombudsman har möjlighet att ogiltigförklara en lag men ett uttalande från någon av dessa kan väga tungt som argument i en annan process eller som hjälp för att skapa en opinion för eller emot en viss lag.
Vad kan man göra för att skynda på lagprövning?
Sammanfattningsvis finns det flera tillfällen i lagstiftningsprocessen att lyfta frågan om en lags lämplighet när det gäller politik och opinionsbildning. Vilken framgång man har på det området kommer avgöras av andra saker än hur bra juridisk argumentation man kan stödja sig på.
Rent juridiska sätt att på detta vis angripa en lag är beroende av tillgången till ett konkret fall av lagtillämpning att driva denna argumentation i samband med. Som intresseorganisation, eller för den delen enskild person med ett intresse av att få en lags förenlighet med Europakonventionen prövad, bör man därför enligt min mening fokusera på följande åtgärder:
– Förutse vilka effekter en ny lags tillämpning kommer att innebära och vem som kommer att drabbas. På vilket sätt kommer lagen att få effekt, straffrättsliga domar, bötesförelägganden, förvaltningsrättsliga beslut och förelägganden eller annat? Går det att få bekräftat från myndighetshåll att en ny lag kommer att tillämpas på ett visst sätt?
– Förbered eventuella samarbeten med personer med möjlighet att driva processer där frågan om lagprövning blir relevant. Har de samma intresse som man själv av att driva frågan så långt som möjligt och om inte, går det att nå en uppgörelse om att man exempelvis själv tar över ansvaret som ombud eller annat?
– Förbered argumentation, bevisning och alla andra förberedelser som kan göras i förväg, allt för att tappa så lite tid som möjligt när man startar processen där lagprövning kan bli aktuellt.
I princip kan samma saker sägas om potentiella anmälningar till Justitieombudsmannen och motsvarande. Domstolsprocesser bör ges högst prioritet just i och med att de resulterar i en bindande dom men speciellt med tanke på långsiktigt opinionsarbete är välskrivna och grundliga inlagor till ombudsmän och även kommuner värt att satsa på. Ta varje tillfälle i akt att ge mottagaren en ordentlig lektion i förhållandet mellan svensk rätt och Europakonventionen. Poängen är att lyfta upp frågan och övertyga mottagaren att även om det i just detta fall inte var aktuellt så är lagprövning något man ska titta extra på nuförtiden och kanske borde man tala mer med kollegorna om saken. Svensk rättskipning utgår från principen att ”domstolen känner lagen” men det är inget skäl till att inte förvissa sig om att den faktiskt gör det i verkligheten också!
Malte Sjö Jerling